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法官员额制的制度价值和实现路径

来源:   发布时间: 2015年07月15日

  天津市高级人民法院院长 高憬宏

  党的十八届三中、四中全会提出,要完善司法人员分类管理,全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设。中央政法委强调,对法官实行有别于普通公务员的管理制度,建立法官员额制。最高人民法院指出,建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理。这些重要要求为人民法院推进法官员额制改革指明了方向,我们必须准确把握其制度价值,积极探索实现路径,坚定不移地把法官员额制改革落到实处。

  一、法官员额制的制度价值

  中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出,员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度,是司法责任制的基石。作为人民法院,一定要准确把握法官员额制的制度价值,切实增强推进法官员额制改革的决心和信心。

  1.推行法官员额制,是发挥法院职能、全面推进依法治国的客观需要。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央提出并形成“四个全面”的战略布局。全面依法治国既是“四个全面”重大战略的重要组成部分,又是协调推进“四个全面”重要制度的基础和法治保障。公正司法是依法治国的关键环节,因为公正是法治的生命线,司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。在全面依法治国的大背景下,人民法院推进公正司法、维护社会公平正义的任务更加繁重,法官的责任重大。近年来法官队伍始终坚持司法为民公正司法,为法治国家建设作出了重要贡献。但是部分法官素质能力偏低,不能适应形势任务的需要,也是不争的事实。为此,通过法官员额制改革,对现有法官队伍进行优化重组,让高素质法官脱颖而出,才能更好地履行依法治国建设者、实践者的神圣使命。

  2.推行法官员额制,是遵循司法规律、开展司法活动的内在要求。司法权的判断权属性,决定了司法者应当具备精湛的法律知识、娴熟的审判技能、丰富的社会阅历和生活经验,其作出的裁判能对社会发挥引领和规制功能。也就是说,法官职业是一个专业性很强的职业,审判权必须由经过严格程序选任出来的高素质精英群体来行使。从法治发达国家的情况看,审判权均有高度自治、权威的职业化、精英化的法官群体来行使,并且对这一群体的数量做了一定的限制。由于历史原因,我们国家对法官的任职条件作了一些规定,但是对法官员额没有做出过限制,导致法官数量庞大、队伍参差不齐。司法实践也告诉我们,做一名法官尤其是做好一名法官再到做一名好法官,远非一张资格证书那么简单,司法不是工匠式的重复劳动。为此,通过推行法官员额制改革,经过严格法官遴选,缩减法官数量,使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官行使审判权,可以提高审判活动的严肃性和权威性,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,坚定法治信仰和信心。

  3.推行法官员额制,是倒逼法官提升素质、增强能力的重要途径。法官员额制改革,法官的数量减少、待遇提高、职业尊荣感增强,但是按照责权利相统一的原则,法官的工作量也会随之增加,办案责任加大,特别是办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的推行,给法官套上了“紧箍咒”。法官对于自己承办的案件,不仅要会审而且要敢判,更重要的是作出的裁判要让当事人信服,时刻接受社会公众的监督和评价。同时,为了确保办案任务的完成,对法官的考核也会更加严格,一旦办案绩效考核不达标、审判质量出现严重问题,将会面临退出法官员额的风险。因此,法官本身必然始终存在一种危机感,终身的办案责任、激烈的竞争压力将会迫使其持续“充电”,不断提高政治素质和业务素质,更加努力地钻研审判业务、提高审判技能,依法独立公正办理好每一起司法案件,从而促进司法公信力的提升。法官助理作为法官的助手,作为未来法官的后备,与法官朝夕相处,必然会受到法官“正能量”的熏陶,产生强大的工作动力,积极进取,不断提升素质能力,力争达到员额法官的条件。这样,法院内部就会形成良性循环,随着时间的推移,整个法官队伍的素质和能力就会越来越高。

  二、法官员额制的工作目标

  推行法官员额制改革,绝不仅仅是形式上“减人”,绝不是为了“员额”而“员额”,关键是要通过改革,实现现有司法资源的合理配置,加快法官队伍的正规化、职业化、专业化建设,最终达到提高审判质量和效率,实现司法公正高效权威。为此,推行法官员额制改革,要牢牢把握三个工作目标:

  1.确保司法资源实现合理配置,是法官员额制的基本目标。完善司法人员分类管理制度,是中央确定的司法改革举措之一,改革后法院工作人员将分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类。目前制约人员分类管理的因素主要有两个:一是法官“混岗”现象突出。长期以来,法院内部法官职务序列与非法官职务序列界限不清,没有把审判工作与其他综合性工作进行合理划分,从事行政、人事、后勤等服务部门的人员都往法官职务序列上靠,导致法官职务非法官化。二是审判辅助人员不足。作为法官员额制改革的配套举措,审判辅助人员的数量必须增加,然而当前审判辅助人员严重不足需要引起重视。法官员额制改革的过程中,要着力解决法官职务非法官化的不正常状态,将现有法官进行重组,让优秀人才回归审判岗位办案,把其他人员剥离出来从事审判辅助工作或其他工作,同时探索购买社会化服务的方式补充审判辅助人员,确保法院主要资源和力量投入到执法办案中去,从而实现司法资源的合理配置。

  2.确保最优秀的人才进入法官员额,是法官员额制的核心目标。实行员额制,必须高度重视法官年龄梯次,防止出现断档。过渡期内优秀法官的选拔主要有三个渠道:第一个渠道是从院庭长中遴选入额法官。应当说,现有行政职务的法官绝大部分都是优秀法官,是从审判一线历练成长起来的。但由于司法权内部运行的行政化,院庭长审批案件多,直接办理案件数量偏少。今年,天津高院出台了院庭长办案指导意见,明确了院庭长办案的具体数量。在院庭长入额的问题上,将按照遴选标准和程序进行,并强调到一线办案,实行司法责任制,对办案质量终身负责。第二个渠道是从现有审判员中遴选员额法官。他们从事审判工作时间长,审判经验丰富,是骨干力量。但是也有少部分同志因年龄或身体原因,不能适应员额制改革后工作的压力,要妥善做好这部分人的分流工作。第三个渠道是从现有助理审判员中遴选法官。这些年轻法官是近年来法院队伍建设攒下的财富,是未来法院改革发展的中坚力量。其中部分35岁左右的助理审判员,专业素养基础好、积累了一定的审判经验,遴选确定法官员额时不能“一刀切”,要为他们入额创造条件。要为暂时未能进入法官员额的助理审判员预留一定数量的法官员额,让他们对自己的职业有预期,防止人才流失。

  3.确保审判工作提质增效,是法官员额制的终极目标。检验法官员额制改革的成败,关键是看案件能否办得出去,案件的质量效率是否有较大提高,人民群众对司法工作的满意度会不会上升。从理论上分析,应当能够实现案件办理又好又快的效果,但最终还是需要司法实践的检验。法官员额制改革将带来三个方面的变化:第一,法官群体的素质能力将会提高。他们都是从现任法官中经过严格的标准和程序择优遴选出来的,可以确保其具有较高的业务素质和政治素质;第二,法官的职责将做出重大调整。法官员额制改革前,法官需要承担一些审判事务性工作。改革后增加法官助理,法官、法官助理、书记员之间职责更加清晰,大量的审判辅助性工作都是由法官助理和书记员完成,法官的主要精力将集中在“审”和“判”上,有利于其作出正确的裁判;第三,当事人和法官之间建立起了“隔离带”。法官一般不在开庭前与当事人接触,庭前的一切准备工作由法官助理来做,而法官助理不会参与案件的审理与裁判,有利于法官中立地行使审判权,有助于维护司法的独立和公正。

  三、法官员额制的实现路径

  关于法官员额的比例,中央明确了39%的控制线,并且要求不仅不能突破,还要留有余地,为暂时未能进入员额的优秀人才留下入额空间,对法官员额制改革做出了顶层设计。对于人民法院来讲,关键是要做好顶层设计与实践操作方面的对接,使法官员额制改革既符合法官职业特点,又能协调各方利益顺利推进。重点解决好三个方面的问题。

  1.科学划定入额法官范围。按照要求,进入员额的法官应当在审判一线办案,即只在审判一线设置法官员额岗位。而现任法官岗位设置并不是仅限在民事、刑事、行政审判庭以及人民法庭等审判一线,审判综合部门和司法行政部门也存在大量法官。针对当前人民法院法官岗位设置的实际情况,推行法官员额改革需要把握好三个方面:一是现任法官无论工作在审判业务岗位,还是审判综合岗位,包括司法行政岗位,应尽可能地给予其遴选为员额法官的机会。因为目前工作在审判综合部门或司法行政部门的法官,有相当一部分是具有审判工作经历、拥有审判经验,只是因为工作需要才离开审判一线的,当然实践中还有很多其他情形,所以法官员额改革不能仅考虑目前工作在审判一线法官的入额问题。二是统一法官入额的标准和程序,法官入额都要采取考核、考试等方式择优遴选,这是原则要求。但也要考虑具体情况,比如在考核内容的设定上,要结合现任法官实际工作岗位的差异,制定科学的考核评价标准,从而体现公平公正。三是凡经过遴选程序进入法官员额的,都要到审判一线岗位办案。

  2.从严掌握法官入额标准。法官入额标准,决定了现有法官哪些人员能够入额,哪些人员不能入额,是法官员额制的核心,关系到法官员额制改革的成败。在法官入额的问题上,中央的要求非常明确,要严格标准、宁缺毋滥。因司法裁判是根据证据来认定事实、适用法律、进而依法确认和分配当事人之间的权利义务的专门活动,这对法官逻辑推理能力、法律专业素养以及生活经验等都提出了严格的要求。为此,在确定员额法官标准上要综合考量:一是考量政治标准。作为一名法官必须始终坚定正确的政治方向,树立为司法事业终身奋斗的理想抱负,也就是说要热爱司法事业,不能仅仅把司法当成谋生的手段。二是考量法官的专业素养。法官的专业素养,包括分析判断能力、逻辑思维能力、法律思维和法律适用能力等,是法官水平的直接体现。这些能力可以结合法官从事审判工作的年限、办理案件的数量、质量、效果等进行评价。三是考量法官的职业品质。把“三严三实”作为考量法官入额的重要依据,重点是看法官能不能做到严以修身、严以用权、严以律己,谋事要实、创业要实、做人要实。总之,法官入额标准应综合多方面因素全面考虑,确保德才兼备、廉洁自律、群众公认、能够真正胜任审判工作的法官进入员额。

  强化员额法官的遴选和管理。法官员额制改革涉及每名法官的切身利益。员额法官的遴选,必须要坚持公平公正,通过严格的程序,确保选任的法官能够服众。一是发挥各级法院党组作用。各级法院要本着对司法事业高度负责的态度,从司法事业长远发展的角度出发,谋划好法官入额工作。作为领导干部,不能与一线法官争员额,绝不能占着员额法官的位子,不做员额法官的工作。要坚持原则,防止“论资排辈”“平衡照顾”,避免员额法官遴选中的老好人主义,把法官入额当成一项福利待遇。二是发挥遴选委员会的作用。遴选委员会由人大代表、政协委员、法官代表、法学专家和律师代表组成,具有广泛的代表性。遴选委员会在遴选法官时,站在法院外看法官,更具有中立性,可以消除法院内部自行组织遴选法官时而遭受的不公正怀疑。实践中尤其要发挥好遴选委员会的社会评价作用,确保遴选的法官能够得到社会各界的广泛认可。三是要探索建立法官员额动态管理机制。通过制定年度考核标准,对法官的政治思想、业务能力、办案水平、纪律作风等进行全方位的考核,对那些不能办案或达不到审判绩效考核要求的,应当退出法官员额,从而避免“一次入额终身合格”,确保入额法官始终在一线办案,具备较好的履职能力和精神状态。(来源:人民法院报)

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